私募基金新规将落地 严监管基调未变

在资管新规过渡期延长后，私募基金行业迎来重磅监管新规。9月11日，证监会发布了《关于加强私募投资基金监管的若干规定（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），引发了私募圈人士的广泛讨论。对市场而言，目前私募基金的规模已经突破15万亿元，其政策的松紧程度直接影响行业的发展方向。

普华永道中国金融服务行业税务合伙人钱江涛在接受采访时表示，《意见稿》确实提出了很多更为严格的要求，如果这些内容通过实施，将对整个行业产生巨大影响。例如，对于自融的问题，出于商业原因该行为在行业中并不罕见。但此次《意见稿》中却明确表示要禁止该行为，这表明监管层已经注意到私募基金的增量风险。

由于新规直指当前私募基金行业的诸多问题，《意见稿》发布后，市场随即传出监管将加强对私募基金严管理的信号。钱江涛则认为，之所以市场会释放出这种预期，主要在于《意见稿》对当前各类违规行为做出了更为细致的规定，其目的是最大程度避免出现类似伪私募、类私募和乱私募的问题。

过渡期虽延长 严监管基调未变

按照证监会的要求，《意见稿》对引导私募行业健康发展具有重要意义。具体看，其内容主要包括私募名称和经营范围标明“私募基金”等字样、私募注册和办公地要在同一省级行政区域内、严格监管集团化运营的私募、明确私募基金财产投资的负面清单等，以期通过这些内容更好规范关联交易，明确私募基金管理人的法律责任。

笔者了解到，2014年证监会曾发布《私募投资基金监督管理暂行办法》，该《办法》对私募基金登记备案、合格投资者、资金募集、投资运作进行了规定。自此之后，私募基金行业的发展开始步入正轨。

中国证券投资基金业协会最新统计数据显示，截至今年8月底，存续私募基金管理人管理规模达15.02万亿元，较年初增长了1.28万亿元。存续私募证券投资基金共48522只，较7月增长1549只；存续规模为3.15万亿元，较7月增长560.63亿元。

然而，存量市场高速增长背后，私募基金行业的问题也随之爆发。

众所周知，私募基金与公募基金的最大区别在于其“不公开”。但实际操作中，我们会发现有些私募机构在募集资金时却违规采用了公开的方式进行宣传，并在宣传的同时还承诺保本保收益，或者以高额收益来吸引投资者，这实际上已经违反了私募基金行业的管理要求。钱江涛认为，这一阶段出台《意见稿》，更多是为了应对私募基金的各类违法违规行为所引起的行业风险。

对此，证监会相关负责人指出，私募基金行业在快速发展的同时，也暴露出许多问题，包括公开或者变相公开募集资金、规避合格投资者要求、不履行登记备案义务等、普遍性异地经营、错综复杂的集团化运作、资金池运作、刚性兑付、利益输送、自融自担等，甚至出现侵占、挪用基金财产、非法集资等严重侵害投资者利益的违法犯罪行为，行业风险逐步显现。

一位北京地区资管行业相关人士表示，出现这些问题，其原因除了市场表现出的过渡逐利行为外，监管需要对具体法规的执行采取更严格的措施。该人士透露，针对私募基金行业的诸多问题，2016年中基协曾进行整治，彼时，在各项政策约束下，私募基金管理人的数量出现大幅下降。然而，随着资管新规迎来严监管的政策，私募基金行业又出现第二次发展高潮。统计显示，2017年资管行业迎来严监管期间，私募基金行业成为整个资管行业的另类增长点。

据了解，目前资产管理行业主要分为两个体系，一是银保监会体系下的银行理财、理财子公司、信托、保险以及其它领域，二是证监会体系下的公募基金、私募基金、券商资管以及期货资管等领域。

数据显示，截至2020年6月底，证监会体系下的资产管理行业规模为54.75万亿，其中公募基金为16.90万亿、私募基金为14.90万亿，两者占资管行业总规模的比例接近60%。近年来，随着私募基金行业的不断发展，其规模已仅次于公募基金。

中国社科院财经战略研究院副研究员何代欣认为，私募基金行业快速发展离不开政策的支持，但行业的发展又反过来促进政策的不断完善。作为资本市场的重要构成部分，私募基金在企业并购重组、直接融资和产业升级等方面发挥了重要作用。

在市场人士看来，基于私募基金行业的重要性，将行业管理纳入资本市场改革体系亦是大势所趋，尤其是随着资管新规延期政策的落地，私募基金行业也将和其它资管行业一样，有望快速步入规范发展的通道。对此，中央财经大学金融学院教授郭田勇表示，资管新规政策调整只是过渡期的延长，对于资管行业的监管标准并未发生实质性转变。根据监管层估计，过渡期延长至2021年底，会有更多期限较长的量资产可以自然到期，这可以有效缓解一部分存量资产集中处置的压力。

明确负面清单杜绝“伪私募”

“《意见稿》出台之后，引起了私募基金及相关行业的广泛关注和讨论。对行业来说，投资和运营管理阶段的管理要求影响较大。”北京某投资管理团队私募行业相关人士分析指出。

《意见稿》明确了投资阶段私募基金财产投资的负面清单，重申投资活动“利益共享、风险共担”的本质，严禁明股实债等非私募基金投资活动。

在运营管理阶段，其强调同一主体实际控制两家以上私募基金管理人的，应当设置多个管理人，披露各管理人业务分工，建立完善的合规管理、风险控制制度；同时要规范开展关联交易，严禁基金财产的混同运作，严禁资金池业务，禁止自融，禁止侵占基金财产和不公平对待投资者等违法违规情形；并要求基金管理人如实披露其出资结构，严禁出资人代持、交叉持股、循环出资等行为。

《意见稿》第八条规定，严禁使用基金财产从事借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，严禁投向类信贷资产、股权或其收（受）益权，不得从事承担无限责任的投资以及国家禁止或限制投资的项目等。

第九条规定，禁止资金池运作、刚性兑付、利益输送、自融自担、侵占、挪用基金财产、非法集资等私募基金运营中可能涉及的违法、违规问题。

钱江涛分析称，《意见稿》规定了存量基金或管理人违反上述相关条款的后果，比如某些情况要求整改，另一些情况则将直接进行处罚。“这些问题包括刚性兑付、利益输送、规避合格投资者要求以及非法集资等行为，严格要求的目的主要在于避免‘伪私募’等现象的出现，以保护投资者的利益。”

记者从多位业内从业人士处了解到，在资本市场上，很多私募基金管理人往往打着私募的幌子，以投资为名行非法集资之实。近日根据深圳市人民检察院发布的《告知书》，侦查机关认定，中金国瑞通过公开宣传，承诺收益回报、保本付息的方式，向不特定人群公开募集资金后，并未按约定将资金全部用于期货、证券交易，而是直接用作公司自有资金来根据实际需要调拨使用，大部分用于兑付到期投资人的本金和收益，其他部分用于期货、证券交易、公司运营支出、员工工资、佣金提成、公司法人代表秦鹏个人消费、对外投资、偿还公司历史债务，还有部分资金转移至境外开办公司、做交易，导致大量投资款无法收回，逾期金额巨大。

多位业内从业人士认为，现实中，这种“伪私募”在私募基金行业时有发生，而并非个案。根据统计，今年以来，中基协已注销7批共260家公示期满三个月且未主动联系协会的失联机构私募基金管理人登记，注销117家因期间届满未提交专项法律意见书的私募管理人登记，注销5家不能持续符合管理人登记要求的私募基金管理人登记。

在监管部门方面，深圳证监局曾于今年多次发布私募基金风险警示，如中金国瑞、新华财富等涉嫌非法集资；并于6月发布辖区重大违规私募基金管理人情况的通报，具体内容涉及131家私募基金管理人的违法违规行为。

在此背景下，私募基金行业新规的出台也逐渐提上日程。针对私募基金行业的改革思路，2019年10月，证监会主席易会满曾召开私募股权和创投基金座谈会。会议期间，易会满对私募基金行业的监管政策提出了方向，其中包括指导基金业协会细化登记备案标准和要求，完善流程、优化服务，建立分类备案机制，以及坚持差异监管和分类监管的思路。

钱江涛认为，监管出台各项政策的目的也是为了应对各类违规行为，以控制基金增量风险，化解存量风险，从而提升行业规范水平，并从根本上保护投资者利益。

以合格投资者为例，《意见稿》第五条规定，同一单位、个人控股或者实际控制两家及以上私募基金管理人的，应当具有设立多个私募基金管理人的合理性与必要性，全面、及时、准确披露各私募基金管理人业务分工，建立完善的合规风控制度。

前述北京某投资管理团队私募行业人士分析，新规限制同一控制人设立多个私募基金管理人，有利于预防私募基金从事关联交易或利益冲突等损害投资人的行为。在他看来，现有集团化运营的私募基金需进一步做好分工规划，严格防范关联交易和利益冲突的分工规划。

对于市场而言，监管部门的要求是希望申请机构确保股权架构简明清晰，同时不出现层级过多、循环出资、交叉持股的情形，只有这样才能最大程度降低投资风险。

新业态的政策预期

不可否认的是，在监管部门对金融行业监管日趋严格的背景下，各地证监局的自查、抽查也逐渐转为常态化。但基于现代服务业的特点，监管层的管理方式也存在值得商榷的地方。“根据目前的政策要求，私募基金管理人的注册地与主要办事机构所在地应当设于同一省级、计划单列市行政区域内。但基金管理这个行业有其自身的特点，从业人员需要在全国范围内开展“募投管退”的工作，例如筛选合适的投资标的，持续进行投后管理等，这些工作并不需要在固定的办公地点长期工作。”钱江涛分析。

根据《意见稿》第三条第二款，私募基金管理人的注册地与主要办事机构所在地应当设于同一省级、计划单列市行政区域内。而此前出台的《私募基金登记备案须知》要求，私募基金登记注册地和实际经营地不在同一个行政区的，应在法律意见书中作出充分的合理说明。

“对比这两个内容，本次《意见稿》规定固然可以解决属地化监管中存在的问题，但也会在一定程度上限制基金业务的灵活性。”一位国际税收研究人士分析。数据显示，截至2020年8月底，从已登记的私募基金管理人数量注册地分布来看，主要集中在上海市、深圳市、北京市、浙江省（除宁波）和广东省（除深圳），总计占比达70.59%。

对于目前的分布区域，前述国际税收研究人士分析认为，大部分私募基金管理人之所以选择在这些地区注册，主要在于这些地方一般在税收优惠或硬件配套等方面具有较强的吸引力。

事实也正如此。据记者了解，目前国内基金注册地和实际办公地的确存在不同步的情况，其原因也是多方面的，比如部分地区对基金管理人注册的条件较高，部分地区的投资人要求管理人注册在投资人同一地区，另外也有些地区提供了较为优惠的政策吸引管理人入驻等。与此同时，某些私募机构由于实际业务需求，也会将实际办公地选在北上广深等一线城市，以便开展业务拓展。钱江涛认为，监管层的本质是为了加强监管，保护投资者利益，在严监管的同时也需要考虑行业发展的合理需求，而不能过多地约束新产业的业务模式。

在“2020全球PE论坛”上，北京证监局局长贾文勤表示，将继续加强私募基金的监管，强化风险防控，积极探索标本兼治的有效方法，切实解决伪私募、类私募和乱私募等突出问题。

此外，为切实推动辖区私募行业合规发展，维护资本市场稳定，各地证监局也相继发布风险自控通知。青岛证监局发布的通知显示，接下来将组织各机构开展自查工作，并要求形成自查报告。对于私募机构而言，加强监管不仅有利于防止和化解重大金融风险事件的发生，对于保护投资者利益、保持行业的可持续发展也具有重要意义。